9月16日，諸城土墻社區(qū)，兩名農(nóng)民坐在他們的庭院附近。不遠(yuǎn)處，要讓農(nóng)民集中住的樓房正在建設(shè)中。
9月15日，山東諸城枳溝二村，一名農(nóng)民在瓦礫上吃午飯。他當(dāng)天在整理建筑垃圾，尋找可用的材料。
一場讓農(nóng)民“上樓”的行動，正在全國二十多個省市進(jìn)行。
拆村并居，無數(shù)村莊正從中國廣袤的土地上消失，無數(shù)農(nóng)民正在“被上樓”。
各地目標(biāo)相同：將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾，用增加的耕地，換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。他們共同的政策依據(jù)是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這項政策被地方政府利用、“曲解”，成為以地生財?shù)男峦緩�。有的地方突破指�?biāo)范圍，甚至無指標(biāo)而“掛鉤”，違背農(nóng)民意愿，強拆民居拿走宅基地。演變?yōu)橐粓鲂碌娜Φ剡\動。
宅基地轉(zhuǎn)化后的增值收益，被權(quán)力和資本“合謀”拿走。農(nóng)民則住進(jìn)了被選擇的“新農(nóng)村”，過著被產(chǎn)生的“新生活”。
專家指出，這是一次對農(nóng)村的掠奪，強迫農(nóng)民上樓并大規(guī)模取消自然村，不僅與法治精神相違背，對農(nóng)村社會也將帶來巨大負(fù)面影響。
10月，走在山東、河北、安徽等地，會發(fā)現(xiàn)一些高層小區(qū)在農(nóng)村拔地而起。
在河北廊坊，2006年被評為河北省生態(tài)文明村的董家務(wù)村，如今已成一片廢墟，大片新修的村居在鏟車下倒塌，剛修好的“村村通”水泥路被鏟平。
山東諸城市取消了行政村編制，1249個村，合并為208個農(nóng)村社區(qū)。諸城70萬農(nóng)民都將告別自己的村莊，搬遷到“社區(qū)小區(qū)”。
如今，像諸城這樣的“拆村并居”，正在全國二十多省市進(jìn)行。
今年8月份在海口舉行的“城鄉(xiāng)一體化：趨勢與挑戰(zhàn)”國際論壇上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文指出，和平時期大規(guī)模的村莊撤并運動“古今中外，史無前例”。
此前，今年兩會期間，陳錫文指出，在這場讓農(nóng)民上樓運動的背后，實質(zhì)是把農(nóng)村建設(shè)用地倒過來給城鎮(zhèn)用，弄得村莊稀里嘩啦，如不有效遏制，“恐怕要出大事�！�
拆村并居風(fēng)潮
各地規(guī)模浩大的拆村運動，打著各種旗號，例如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造、小城鎮(zhèn)化等。
也有對應(yīng)政策推出，諸如“村改社”、“宅基地?fù)Q房”、“土地?fù)Q社保”等等。
各地都在規(guī)劃著，要在一個很短的期限內(nèi)，將域內(nèi)農(nóng)村“大變樣”，民居改樓房。
這樣的運動熱情，與各省市對國土資源部(下稱國土部)一項政策的“歡迎”密切相關(guān)：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。
2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點。
國土部2008年6月頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》(以下簡稱增減掛鉤辦法)，2008、2009年國土部又分別批準(zhǔn)了19省加入增減掛鉤試點。
按照國土部文件，“增減掛鉤”是指，“將擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，終實現(xiàn)增加耕地有效面積……節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)�！�
也就是，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。
該政策得到地方政府盛情歡迎，各個省市、各級政府均成立了以主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的土地整理小組。對應(yīng)的地方政策、措施也紛紛出臺，目的明確：讓農(nóng)民上樓，節(jié)約出的宅基地復(fù)墾，換取城市建設(shè)用地指標(biāo)。
去年，河北提出在全省開展農(nóng)村“新民居”工程。據(jù)介紹，“新民居”與山東“村改社”一樣，都是在增減掛鉤框架內(nèi)，增加建設(shè)用地指標(biāo)。
據(jù)河北省國土資源廳透露，到2012年，保守估算，新民居工程將為該省增加建設(shè)用地50多萬畝。
土地財政的“稻草”
在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤之前，嘗到土地財政甜頭的地方政府，都在辛苦“尋找”土地中。
近年來，我國耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展用地的矛盾發(fā)展到很尖銳的程度。如何“找地”，也成為各地國土部門的首要任務(wù)。
以河北省為例，2009年需要新增用地約為21萬畝，但國家指標(biāo)17萬畝。如何填補4萬畝的缺口，成為河北投資項目落地的難題。
“增減掛鉤”一經(jīng)出臺，立即成為各地破解土地瓶頸的“金鑰匙”。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，必須獲得國土部批準(zhǔn)，得到相應(yīng)周轉(zhuǎn)指標(biāo)后，才能開展。指標(biāo)是“借”，3年內(nèi)要以復(fù)墾的耕地“歸還”。
根據(jù)媒體報道，去年3月，河北、遼寧等13個省份新獲國土部“增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)”15.275萬畝，當(dāng)年國土部還有第二、第三批指標(biāo)下達(dá)。
河北申請到1.2萬畝指標(biāo)，成為解決土地缺口的一個有效途徑。
山東肥城市國土資源局局長翟廣西說，肥城每年用地需求3000至4000畝，每年的用地指標(biāo)僅400至500畝。他說：“如果不是增減掛鉤試點，我這個國土資源系統(tǒng)的‘生產(chǎn)隊長’真就為難了�！�
山東諸城市土地儲備中心主任安文豐稱，將農(nóng)民全部集中居住后，保守估計，諸城將騰出8萬畝舊宅基地。通過土地級差，政府每年土地收益有兩三億元。
被奪宅基地的農(nóng)民
根據(jù)國土部的試點管理辦法，增減掛鉤嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、大拆大建。但在一些地方，強拆民房，強迫農(nóng)民“上樓”的事例，已有發(fā)生。
管理辦法要求，要在農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾潛力較大的地區(qū)試點，現(xiàn)實中，不顧實際情況，“一刀切”拆并村莊的做法，非常普遍。
管理辦法還要求，妥善補償和安置農(nóng)民，所得收益要返還農(nóng)村，“要用于農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。但在有些地方，政府拿走宅基地利益的同時，甚至還要求農(nóng)民交錢住樓房。
在江蘇省邳州市壩頭村，村莊被整體拆遷，當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)了數(shù)十棟密集的農(nóng)民公寓，要村民補差價購買。
因補償款購買不起足額面積樓房，壩頭村35歲女子徐傳玲去年10月自殺。今年1月，當(dāng)?shù)貜娭妻r(nóng)民上樓，十多人被打傷住院。
今年1月18日，壩頭村村民王素梅告訴記者，她的丈夫被拆遷隊打傷，后又被村干部拉到湖邊要求立即簽字，否則沉湖。
就在近期，山東也發(fā)生了毆打農(nóng)民的暴力事件。
除被要求交出宅基地之外，今后，農(nóng)民要獲得宅基地，將成為難題。在全國多個地方，宅基地上建筑不再批準(zhǔn)動“一磚一瓦”，也不另批宅基地。村民如有住房需求，需要拿宅基地住房換樓房。
失去宅基地的農(nóng)民，還將面臨生活、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。對于長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來說，生活成本增加和耕種不便，成為現(xiàn)實問題。
增減掛鉤是“無奈選擇”
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授郝晉珉?yún)⑴c了“增減掛鉤辦法”的制訂工作。他認(rèn)為，國土部開展此試點也是無奈的選擇。
“經(jīng)濟發(fā)展用地要保證，耕地和糧食安全也要保證，空間就這么大、土地就這么多，該怎么解決？”郝晉珉稱，經(jīng)過多方比較選擇，增減掛鉤是比較有效的解決辦法。
2004年，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。
2006年，國土部確定了首批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點省份。2008年底，國家4萬億經(jīng)濟刺激方案出臺之后，國土部也推出了一系列制度，其中為重要的，是加大了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。
國土部土地整理中心副主任鄖文聚說，大規(guī)�！敖璩觥敝苻D(zhuǎn)指標(biāo)，是國土部的策略，是為應(yīng)對近兩年用地壓力和許多不可測因素。
今年7月，在大連召開的國土資源廳局長會議上，國土部部長徐紹史稱，解決地方經(jīng)濟發(fā)展對土地需要的迫切問題，主要方式之一，就是增減掛鉤試點。
國土部官員在該座談會上通報稱，增減掛鉤從一定程度上滿足了地方對經(jīng)濟發(fā)展帶來的用地需求。
“這也是沒有辦法的事情。”國土部法律中心首席顧問楊重光曾對媒體說，要保持住宏觀經(jīng)濟發(fā)展，就一定會造成土地需求的緊張。
今年6月26日，國土部總規(guī)劃師胡存智在“中國房地產(chǎn)2010年夏季峰會”上透露，通過增減掛鉤，大約有2700萬畝的農(nóng)村建設(shè)用地，將納入城市建設(shè)用地當(dāng)中。
截至今年6月底，國土部新批了增減掛鉤試點第三期18個項目。與第一期和第二期不同的是，國土部將周轉(zhuǎn)指標(biāo)下達(dá)給了省，由省確定試點項目報國土部批準(zhǔn)。
“漏洞必須堵住”
今年5月底，國土部的9個調(diào)研組，對現(xiàn)有24個增減掛鉤試點省份進(jìn)行了快速調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了不少問題。
試點要求指標(biāo)“三年歸還”，那么，到2009年底，第一批試點周轉(zhuǎn)指標(biāo)應(yīng)已全部歸還。但第一批試點僅拆舊復(fù)墾5.58萬畝，約占下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的80%。
在6月份的一次部長工作會議上，國土部部長徐紹史說，當(dāng)前的掛鉤試點中，還存在地方在批準(zhǔn)試點之外擅自開展掛鉤，以及違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)等問題。
徐紹史再次強調(diào)，增減掛鉤后的土地級差收益，要返還，用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。
國土部土地勘察院副總工程師鄒曉云曾對媒體表示，在增減掛鉤指標(biāo)的使用上，存在一定漏洞，本末倒置，導(dǎo)致地方政府以獲得建設(shè)用地指標(biāo)為目的，“這樣的漏洞必須堵住”。
2008年初，國務(wù)院辦公廳就下發(fā)通知，要求嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策。其中國辦關(guān)注到，一些地方利用增減掛鉤試點，擅自擴大建設(shè)用地。
記者在各地調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，有的地方利用“掛鉤”政策，再次占用耕地，并擴大建設(shè)用地范圍。
在6月份的會議上，徐紹史強調(diào)，下一步周轉(zhuǎn)指標(biāo)將被作為各省年度用地計劃指標(biāo)的一種，納入各地用地計劃統(tǒng)一管理。各地再也不能將周轉(zhuǎn)指標(biāo)作為“天上掉的餡餅”。
溫家 寶總理曾說，“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代�！边@是總理2007年為確保18億畝耕地紅線所說的一句話。
對于各地圈走農(nóng)民宅基地、大拆民居的做法，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文在今年兩會時就疾呼要“急剎車”。
在今后的“十二五”期間，如何在保障農(nóng)民利益前提下，真正城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，將是擺在各地政府面前的一個嚴(yán)峻課題。
9月15日下午，諸城枳溝西社區(qū)農(nóng)民王蘇前，拿著鐮刀從三樓的住房走出。
他在擠滿農(nóng)用車的樓道里，找出了自己的那輛，準(zhǔn)備去兩公里外的農(nóng)田干活。
這是一片新蓋的樓房。5棟6層樓，包著一片小廣場。
枳溝西社區(qū)81戶村民9月初搬遷到此。此前他們住在兩公里外的枳溝二村，每家有近200平方米的四合院。如今他們的原住宅已被鏟平，騰出的宅基地今秋將復(fù)墾種小麥。
近70歲的王蘇前大字不識幾個，他聽人說國家有政策，農(nóng)村每多出一畝耕地，將獲獎勵20萬元。他不理解的是，好好的院落都拆了，再建新樓，“這不是浪費錢？”
算不清賬的王蘇前，以為村里是在騙取國家資金。
他不知道的是，整個諸城都將“村改社”。雖然大家的農(nóng)民身份不變，但都將搬進(jìn)樓房住。由此增加的建設(shè)用地，讓政府每年能有兩三億元的收入。
【拆村】制造208個“萬人村”
王蘇前他們的樓房，只是諸城枳溝西社區(qū)集中住宅的一期工程。
9月16日，在這片小區(qū)的對面，社區(qū)規(guī)劃圖上標(biāo)注著近百棟高層住宅。今后這個社區(qū)合并的5個村莊的村民，將全部搬遷到此。
今年6月，諸城市對外宣布，全市1249個行政村全部撤銷，成立208個農(nóng)村社區(qū)。每個社區(qū)以2公里為半徑，涵蓋5個村莊、約1500戶，近萬人。
每個社區(qū)集中居住，由政府出資建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心，同時還建幼兒園、老年活動室等。
9月15日，距離諸城市區(qū)東部20公里外的大米溝社區(qū)，一片農(nóng)田內(nèi)聳立起四棟4層小樓。這是這個社區(qū)近期剛建好的集中住宅，社區(qū)內(nèi)的居民尚沒有一戶進(jìn)去居住。
在大米溝社區(qū)服務(wù)中心旁，布告欄上張貼的規(guī)劃圖顯示，整個社區(qū)將建設(shè)20多棟5層以上的樓房。
當(dāng)日，諸城大楊家莊子社區(qū)一楊姓工作人員介紹，社區(qū)計劃建設(shè)住房9.8萬平方米，總投入預(yù)計9000多萬元，如今一期工程已完工。社區(qū)全部建成后，將吸納周邊4個村全部農(nóng)戶。
如今在諸城農(nóng)村社區(qū)的中心村內(nèi)，顯眼的就是正在興建的樓房工地。
9月16日，諸城土墻社區(qū)、大辛莊子社區(qū)、大米溝社區(qū)、紅星社區(qū)等地都在開工建設(shè)住宅樓，以5層居多，其中紅星社區(qū)的住宅樓高12層。
受訪的村民說，目前各村都在動員搬遷。
走在諸城的鄉(xiāng)間，多數(shù)村居是黃墻紅瓦，一排排四合院排列十分整齊。
9月16日，諸城大辛莊子社區(qū)村民李寶菊說，諸城現(xiàn)在的整齊劃一的村居，是經(jīng)過3次農(nóng)村規(guī)劃后形成的。這樣的村子內(nèi)，基本沒有浪費的空地。
9月17日，諸城市宣傳部副部長王樹偉承認(rèn)，其他地方“空心村”的現(xiàn)象，在諸城市并不存在。
不過，這些整齊的村莊，今后都將面臨被拆遷的命運。
據(jù)介紹，諸城已有78個社區(qū)開工建設(shè)住宅樓，數(shù)量達(dá)到近千棟，建成后可以容納1.8萬戶居民。
今年底前諸城將有萬戶以上居民住進(jìn)樓房。他們原有的宅基地都將拆遷復(fù)墾。
【強制】農(nóng)民被“打”上樓
王蘇前是同意住樓房的村民之一。他原有宅基地178平方米，不過4間房屋年久失修。
這次村里鼓勵搬遷，每戶村民無論原房屋新舊和大小，均獲同樣補償：一套80平方米住房和一個15平方米的庫房。
9月15日，王蘇前說，村里同意搬遷的人占多數(shù)。一些房屋破舊的村民和長期在外打工的年輕人，愿意上樓住。
村里還有部分村民不愿住樓房，村干部對他們說，村里超過70%村民同意，只能“少數(shù)服從多數(shù)”。
如今，在枳溝二村的舊村里，還有蘇、朱、郭三戶居民堅守。這三戶居民有兩戶剛翻修過住房，他們不愿接受同等補償，另外一戶則祖孫四代居住在8間房中，搬進(jìn)80平方米的房子住不下。
王蘇前說，當(dāng)初拆遷時，村干部動員稱9月7日前搬的，免一年供暖費，大家就紛紛開始遷。后來村里停水停電，剩下的住戶也不得不搬走。
9月16日，山東諸城紅星社區(qū)村民周洪發(fā)拿出一百多份村民的意見書，上書：“堅決不拆平房，不住高樓”。
當(dāng)日，村民殷紅發(fā)指著臉上傷疤說，8月22日，村支書周金發(fā)帶領(lǐng)82人強行把村民的果樹、楊樹砍掉，他們上前阻攔，多名村民被打傷。
在紅星社區(qū)北邊，一片12層的高層住宅樓正在動工。周洪發(fā)說，村民將被安置在上面三層，剩下的房對外出售。
據(jù)介紹，從今年開始，諸城市規(guī)定各村老宅基地上不準(zhǔn)再動一磚一瓦，也不批新的宅基地。村民要住新房，就要拿自己的宅基地?fù)Q樓房。
土墻村一名李姓村民說，村里還沒有強制搬遷，但原村不再建設(shè)，今后肯定都會逐漸向樓上遷移。
【利益】8萬畝地的市值期待
在諸城市農(nóng)民王蘇前眼中，全市要大規(guī)模建樓房不現(xiàn)實，“政府哪有那么多錢蓋樓房？”
他不知道，在這背后，地方政府還有另外一筆經(jīng)濟賬。
9月17日，諸城市宣傳中心主任郭沛盛說，諸城主要以市財政投資建社區(qū)樓，今后將依靠城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，農(nóng)村多出的耕地，城市相應(yīng)多出建設(shè)用地。用于社區(qū)建設(shè)的資金，將從增加的建設(shè)用地中找補。
據(jù)《濰坊日報》報道，諸城市土地儲備中心主任安文豐稱，如果農(nóng)民全部遷到社區(qū)中心村居住，保守估計，將騰出8萬畝舊宅基地復(fù)墾為耕地。
下一步，他們將以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點為抓手，每年復(fù)墾舊村址4300畝，每年節(jié)余將達(dá)3000畝建設(shè)用地指標(biāo)。每年的土地收益有兩三億元。
9月16日，諸城市一名要求匿名的官員稱，為了便于實現(xiàn)掛鉤試點的建新拆舊項目區(qū)設(shè)定，2007年諸城市調(diào)整行政區(qū)劃，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為13個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均面積擴大了近一倍。另外諸城市區(qū)三個街道辦合并郊區(qū)3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，向農(nóng)村延伸了近20公里。這三個街道辦的外延使諸城市區(qū)面積擴大到68平方公里。
諸城還將在農(nóng)村土地上新建的住宅樓，有一部分對外出售。
9月17日，土墻社區(qū)售樓處的工作人員介紹，社區(qū)建設(shè)了3900多套住宅，將提供給剛剛并入土墻社區(qū)的五個行政村共1100多戶居民。剩下的住房，將對外出售，但沒有產(chǎn)權(quán)。
據(jù)了解，一些社區(qū)樓房經(jīng)過土地變更手續(xù)后，非農(nóng)業(yè)戶口人員以后也可購買。
對于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行法律仍是限制和禁止性規(guī)定�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定，集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。
有專家認(rèn)為，利用增減掛鉤置換出的建設(shè)用地，如進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，仍需按征地手續(xù)，繳納土地出讓金后才能變?yōu)閲小７駝t不能進(jìn)行市場買賣。
9月16日，在枳溝西社區(qū)，小區(qū)里一棟樓房作為小產(chǎn)權(quán)房對外出售，每平方米1500元左右。買房的，多數(shù)是枳溝鎮(zhèn)的教師和商戶。
【改變】被制造的“新生活”
據(jù)了解，諸城市政府為了吸引村民快速搬遷，出臺優(yōu)惠政策，如果一次拆遷能夠超過30畝地，那么每戶居民一畝宅基地的補貼標(biāo)準(zhǔn)將達(dá)到20萬元。
按照目前樓房每平方米約1100元的價格，村民基本不用出錢，能換得120平方米的房。
盡管如此，說服農(nóng)民到樓上居住困難仍然不小。
如今，土墻社區(qū)的拆遷進(jìn)度不到十分之一，入住樓房的只80多戶。9月17日，土墻社區(qū)村民說，要讓村民住進(jìn)樓房，補償方案不能一刀切，村民宅基地上的建筑，也要拿出補償標(biāo)準(zhǔn)來。
據(jù)王蘇前說，他們置換的住房，沒有宅基地證，也沒有房產(chǎn)證。只有一張集體土地證。他稱，要辦房產(chǎn)證，每戶仍需再交2萬元。
“沒了牲口和家畜，做飯暖炕又不能燒柴。”9月15日，王蘇前粗略估算了一下，住樓開支每年至少要多花5000元。
王蘇前說，住進(jìn)樓房以后水、電、氣、暖全部需要交費。現(xiàn)在小區(qū)內(nèi)還沒有物業(yè)，搬進(jìn)來半個月不到，院子里剩菜垃圾亂丟，今后請物業(yè)公司仍需要錢。
